■ ماده صد قانون شهرداری، تنها ابزار موجود در تحقق مقررات ملی ساختمان بخش عمران

با نگاهی بر نکات موجود در مباحث مقررات ملی ساختمان در می یابیم که واضحترین و مشخص ترین قانون موجود که متضمّن تحقق مباحث مذکور است، قانون ماده صد شهرداری و تبصره های آن می باشد .اما این قانون عمدتاً مصداق تخلف از اصول شهرسازی، بهداشتی و فنی است و به لحاظ عرفی و عملی تعابیر فنی آن به سایر مقررات ملی تعمیم پیدا نکرده است. لذا این مقاله ضرورت تدوین قوانینی جهت ضمانت اجرایی مباحث مقررات ملی ساختمان را یادآور می شود.

متأسفانه قانون ماده صد شهرداری با توجه به شرایط فعلی ساخت و ساز و رشد جمعیت، بازدارندگی لازم را درمباحث شهرسازی، بهداشتی و فنی ندارد؛ چرا که این قانون بروز نشده و پاسخگوی شرایط فعلی شهرها و خصوصا کلان شهرهای کشور نیست پیشنهاد صریح تجدید نظر در کیفیت حقوقی تدوین مقررات ملی ساختمان و تصویب قوانین صریح جهت حمایت از اجرای آن است.

مقدمه

مقررات ملی ساختمان در راستای اطمینان از ایمنی، بهداشت، بهره دهی مناسب، آسایش و صرفه اقتصادی در صنعت ساخت و ساز، تدوین گردید تا با اجرای مفاد آن توسط همه دست اندرکاران ساختمان، بهره وری سهم عظیمی از سرمایه های ملی کشور در مسیر احداث ابنیه افزایش یابد.

مقررات ملی ساختمان که در حال حاضر مراحل بازنگری خود را می گذراند، در مجموع قوانینی را به دست ما می دهند که مهندسین با استفاده از آن می توانند نسبت به کنترل طراحی ، ساخت و مصالح ساختمانی آن اقدام کنند. شهرداریها و سایر مراجع ذیربط با ایجاد هماهنگی های لازم نقش برجسته ای در جهت اعمال مقررات ملی ساختمان و ارتقای کیفیت دارند و بطور خاص نهاد شهرداری لازم است با نظارت و کنترل نحوه اجرای قوانین، این امر را به بهترین شیوه محقق سازد.

نحوه نظارت بر اجرای مقررات ملی ساختمان

در صدور پروانه ارکان اجرایی و نظارتی، مؤثر در اجرای مقررات ملی ساختمان شامل مهندسین طراح و محاسب می باشند که در اقدام به طراحی و محاسبه، یا عرفاً در تائید این موارد نقش دارند و همچنین شهرداری و سازمانهای وابسته از جمله سازمان آتش نشانی- سازمان ترافیک و ... مواردی را در زمان صدور پروانه در نقشه ها و مستندات آن کنترل می کنند تا انطباق با مقررات ملی ساختمان کنترل شود . همچنین وفق بند 2-3-4 از مبحث دوم مقررات ملی ساختمان : سازمان نظام مهندسی استان موظف به نظارت بر حسن انجام خدمات اشخاص حقوقی و دفاتر مهندسی طراحی ساختمان می باشد و در صورت مشاهده تخلف یابد مراتب را حسب مورد برای رسیدگی و اتخاذ تصمیم به شورای انتظامی استان، سازمان مسکن و شهرسازی استان و سایر مراجع قانونی ذیربط اعلام نماید . در صورت احراز هرگونه تخلف ، برخورد انظباطی تا حد ابطال پروانه اشتغال صورت خواهد پذیرفت .

در صدور پایان کار نیز به صورت مشابه مسئولیت نظارت بر اجرای صحیح مقررات ملی ساختمان به عهده مهندسین ناظر می باشد که پس از آن در صورت عدم رعایت ، شهرداری و سازمانهای وابسته ضمن بازدید ها و نظارتهای پلیس ساختمان و مأمورین مربوطه وفق ماده 100 قانون شهرداری موارد مغایر را جهت برخورد با مالک به کمیسیون ماده صد و جهت برخورد با مهندسین به شورای انتظامی معرفی خواهند کرد .

همچنین وفق ماده 35 قانون نظام مهندسی مسئولیت نظارت عالیه بر اجرای مقرات ملی ساختمان بر عهده سازمان مسکن و شهرسازی است و از این طریق نظارت مضاعف بر عهده سازمان نظام مهندسی قرار گرفته است .

در مجموع، وفق ماده 34 قانون نظام مهندسی، عدم رعایت مقررات یاد شده تخلف از قانون محسوب می شود و لذا می تواند وفق قوانین، از طریق مراجع قضایی پیگیری و طرح شکایت گردد. اما اگر فرض کنیم که مسیر مراجع قضایی روال غیر معمول است و با توجه به کثرت پرونده های قضایی ثمر بخشی آن مورد تأمل است ، لذا به آسیب شناسی مسیر معمول و جاری در برخورد با متخلفین از اجرای مقررات ملی ساختمان می پردازیم که وفق ماده 100 قانون شهرداری، صرفاً کمیسیون ماده 100 و شورای انتظامی خواهد بود .

با نگاهی به مقدمه و انتهای متون یکایک مباحث مقررات ملی ساختمان نیز این نکته قوت میگیرد که مسیری جز دو مرجع ذکر شده جهت برخورد و نظارت وجود ندارد؛ چرا که این دو مرجع می توانند در گردش کاری جاری و معمول پرونده ها لحاظ شوند و در نتیجه فرهنگ سازی مناسب تر جهت بازدارندگی از تخلفات از طریق این دو مسیر، با امیدواری بیشتری همراه است . به عنوان مثال : نکات قید شده ذیل در مباحث 12 و 16 و 18 یادآوری می گردد:

مبحث 12 – ایمنی و حفاظت کار در حین اجرا

"12-1-5-9- شهرداری و سایر مراجع صدور پروانه ساختمان و همچنین سازمان نظام مهندسی ساختمان موظف به نظارت بر عملکرد مجری و مهندس ناظر می باشند . در صورت بروز تخلف باید مراتب به شورای انتظامی نظام مهندسی ساختمان گزارش گردد."

مبحث 16 – تاسیسات بهداشتی

"16-1-9-1- مسئول امور ساختمان در شهرداری یا هر مقام قانونی ذیربط باید در جریان پیشرفت کارهای اجرایی و در پایان کار، از چگونگی اجرای هر قسمت از کار بازرسی به عمل آورد و از نتیجه بازرسی مدارک لازم را تهیه کند.

16-1-9-4- در پایان عملیات تهیه و نصب تأسیسات بهداشتی ساختمان باید از طرف مسئول امور ساختمان در شهرداری یا هر مقام قانونی ذیربط ، بازرسی نهایی صورت گیرد و پیش از صدور گواهی تأیید کل کار ، همه مواردی که با الزامات مندرج در ین مبحث از مقررات مغایرت دارد صورت برداری و تصحیح شود. "

مبحث 18 – عایق بندی و تنظیم صدا

انتهای مقدمه "... آن قسمتهایی از مشکلات آکوستیکی مد نظر قرار گرفتند که جنبه بنیادی دارند عمدتاً به سفتکاری ساختمان مربوط می شوند. زیرا ‌اصلاح کردن این قبیل مسائل در مراحل بعد از احداث ساختمان اگر غیر ممکن نباشد، بسیار پرهزینه خواهد بود. "

همچنین مباحث حریق ، گاز وآسانسور و پله برقی به جهت نظارت مستقیم شهرداری ، سازمان آتش نشانی و شرکت گاز در اجرا با تأکید بیشتری مورد نظارت و ارزیابی قرار گرفته است .

لذا با تأکید بر این دو مسیر بار دیگر اثر بخشی ماده 100 قانون شهرداری را در شرایط فعلی مورد بررسی قرار می دهیم .

ماده صد قانون شهرداری

ماده صد قانون شهرداری به همراه 2 تبصره درسال 1345 به قانون شهرداریها الحاق گردید و پس از آن در سال 1352 تبصره 1 ماده صد به شکل موجود اصلاح و درسال 1355 قانون الحاق 6 تبصره به ماده صد قانون شهرداریها از تصویب مجلس گذشت و درتاریخ 27/6/85 تبصره های 2 تا 8 به ماده صد الحاق گردید. پس از پیروزی انقلاب درسال 1362 امر رسیدگی به تخلفات درکمیسیون ماده صد متوقف و مقررشد پرونده های مذکور به دادگستری ارسال گردد. دراوایل سال 1367 کمیسیون تعزیرات حکومتی در شهرداریها تشکیل و کار رسیدگی به تخلفات ساختمانی را وفق آئین نامه مربوطه برعهده گرفت و در اواخر سال 1367، فعالیت مجدد کمیسیون با تنفیذ مع الواسطه حضرت امام خمینی(ره) آغاز گردیده و تاکنون فعالیت آن درسراسر کشور ادامه دارد. چنانچه توسعه کلان شهرها به لحاظ جمعیت و وسعت مدنظر قرارگیرد، تناسب آن با تغییرات قوانین دراین خصوص، تأمل برانگیز است. کلان شهرهای کشور درحالی که با مصالح و فن آوریهای جدید ساختمانی درحال توسعه افقی و عمودی هستند، جهت نحوه برخورد با تخلفات از قوانین 40 سال پیش استفاده می کنند. کیفیت برگزاری کمیسیون ماده صد درشرایط فعلی یقیناً اکتفای موج تخلفات ساختمانی درحال انجام در کلان شهرها را نمی کند.

مقررات ملی ساختمان که در حال حاضر مراحل بازنگری خود را می گذراند، در مجموع قوانینی را به دست ما می دهند که مهندسین با استفاده از آن می توانند نسبت به کنترل طراحی ، ساخت و مصالح ساختمانی آن اقدام کنند.

تخلفات واقع در صلاحیت کمسیون ماده 100 و تبصره های آن حوزه های زیر را در بر می گیرد:

1 - تخلف احداث بنای بدون پروانه

2 - تخلف تراکم اضافی

3- تخلف مربوط به عدم احداث پارکینگ و یا غیر قابل استفاده بودن پارکینگ

4- تجاوز به معابر شهر

5- تغییر کاربری

6- تخلف عدم استحکام بنا

7- تخلف عدم رعایت اصول فنی و بهداشتی و شهرسازی

با مروری مجدد به جنس و ماهیت تخلفات واقع در صلاحیت و حوزه اختیارات کمسیون ماده صد ، به سادگی می توان دریافت که دو تخلف اخیر (موارد 6 و 7) بطور واضح در راستای اهداف 21 مبحث مقررات ملی ساختمان که مقدمتاً نیز به آن پرداخته شد می باشد. لذا صدور آراء مقتدر و اجرای دقیق و کامل احکام صادره تنها راه نیل و تحقق مقررات ملی ساختمان خواهد بود..

شهرداری، مهندسان ناظر ساختمانی و دفاتر اسناد رسمی، سه رکن اصلی و مثلث اقتدار و بازدارندگی این ماده از قانون شهرداری و تبصره های آن و به تبع آن تحقق مقررات ملی ساختمان خواهند بود .

بطور خلاصه می توان وظایف هریک از این ارکان را در حوزه های ذیل بر شمرد:

الف – شهرداری :

1 – جلوگیری از عملیات ساختمانی ساختمانهای بدون پروانه یا مخالف مفاد

2 – طرح دعوا در کمسیون ماده صد

3 – ابلاغ تصمیم کمسیون به مالک

4 – اجرای آرای کمسیون ماده صد

5 – تقاضای صدور رأی تخریب از کمسیون نسبت به ذی نفعی که از پرداخت جریمه خودداری کرده است.

6 – جلوگیری از ادامه عملیات تجاوز به معابر شهر و ارسال پرونده امر به کمسیون .

ب – مهندسان ناظر ساختمانی :

1 – نظارت بر عملیات اجرائی ساختمانی که به مسوولیت آنها احداث می گردد از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه و نقشه ها و محاسبات فنی ضمیمه (فرض بر این است که پروانه بر مبنای انطباق کامل نقشه ها اعم از طراحی و محاسبات فنی آن با مفاد مقررات ملی ساختمان صادر شده است).

2 – گواهی مطابقت ساختمان با پروانه ، نقشه و محاسبات.

3 – اعلام تخلف به شهرداری.

ج – دفاتر اسناد رسمی :

قیدِ گواهی پایان ساختمان و گواهی عدم خلاف تا تاریخ انجام معامله صادر شده توسط شهرداری (در مورد ساختمانهای ناتمام ، درج در سند با توجه به قسمت اخیر تبصره م 8).

اشکال اساسی قانون ماده صد از چند جنبه قابل توجه است:

1- ابهام در تعریف «جلوگیری» که در متن ماده صد قید گردیده است عملاً اختیارات بسیارکمی جهت شهرداری فراهم نموده است و جلوگیری واقعی را به بعد از صدور رأی کمیسیون موکول نموده است. چه بسا پلمب و جلوگیری از فک پلمب بعضاً با پیگیری های حقوقی و ارسال به دادگاه امکان مؤثربودن خواهدداشت که آن هم سیکل پیچیده، نامطمئن و ناپایداری دارد.

2- با این وصف جلوگیری از تخلفات ساختمانی بازه زمانی به وسعت بازدید و ارسال پرونده به کمیسیون و صدور رأی و ابلاغ و پلمب پس از آن دارد که باوجود امکان اعتراض وفق تبصره 10 ماده صد، بازه زمانی اجرای آراء قلع، وسیعتر نیز خواهدشد و درمجموع درشرایط عادی قانوناً حداقل 24 روز که آنهم معمولاً باتوجه به زمان مکاتبات و نوبت پرونده ها بیشتر خواهدشد، زمان خواهد برد و به این ترتیب دراین مهلت زمانی با اصرار مالکین به تخلف، ساختمان پیشرفیت فیزیکی خواهدداشت و درصورتیکه بازدید بر رأی تأثیرگذار باشد؛‌ امکان صدور رأی قلع را تضعیف کرده و چنانچه رأی قلع صادر گردد؛ حجم بیشتری از هزینه ملی که صرف ساخت و ساز گردیده منهدم خواهدشد.

3- باعنایت به افزایش کثرت پرونده ها و عدم امکان تسلط بر شرایط مشابه پرونده ها، صدور آراء متناقض درتخلفات یکسان، عملاً فرهنگ نامناسبی را جهت میل به تخلف ازسوی کمیسیون ماده صد رواج می دهد؛ بدیهی است با این شیوه هیچ قانون قطعی در برخورد با تخلفات در شهر ما وجود ندارد و با نگاهی به آمار، ریسک موجود در تخلفات بالا نیست و ضرر ناشی از آن برای متخلفین باتوجه به افزایش قیمت خرید و فروش مسکن جبران شدنی است.

برای ایجاد قاطعیت در تغییر شرایط فعلی لازم است یکبار دیگر تبعات منفی ساخت و سازهای غیرمجاز را مرور کنیم.

ساخت و سازهای غیرمجاز معمولاً سبب تولید تصاویر نازیبا و ناهماهنگ درشهر می گردند. شهر نازیبا شهروندان نازیبا (به لحاظ جسمی و روحی) دارد. از تبعات اجتماعی وسیع ناشی از تخلفات ساختمانی درحاشیه و مرکز شهر گریزی نیست. با ساخت و سازهای غیرمجاز و ناپایدار ممکن است درمدت کوتاهی حتی درچند ثانیه جمعیت کثیری از مردم به دلیل یک بلای طبیعی از دست بروند. با ساخت و سازهای غیرمجاز ممکن است در بلندمدت نسلی از مردم دچار آسیبهای اجتماعی شدیدی بشوند و افتخارات خود و پیشرفتهای خود را از دست بدهند.

و با ذکر این نکات، طرح این سؤالات خالی از لطف بنظر نمی رسد که :

چگونه می توان از توسعه تخلفات جلوگیری کرد؟ چه عواملی باعث می شود که مردم بازهم تخلف کنند؟ آیا باید ساخت و سازهای غیرمجاز را به حال خود رها کنند؟ آیا تخلفات ساختمانی پیام فرهنگی برای مجاورین و سایر نقاط شهر ندارد؟ آیا تصمیماتی که ما با شیوه فعلی در کمیسیونها اتخاذ می کنیم تولید فرهنگ از حاشیه به مرکز است؟‌ یا توسعه فرهنگ مرکز به حاشیه شهر است؟ براستی صدور آراء کمیسیونهای ماده صد بنحویکه در قانون تصریح گردیده است درشرایط فعلی موردی است؟ یا هر رأی موجی از فرهنگ درمیان مردم منتشر می کند؟ ما با صدور این آراء چه پیامی برای مردم می فرستیم؟ آراء متناقض چه پیامی به مردم می دهد؟ آیا درخواست ما از مردم اینست که تخلف نکنند؟ یا ما از مردم می خواهیم که بهانه های خوبی برای تخلف کردن داشته باشند؟ نوعاً دلایلی که مردم برای انجام تخلف در دفاعیات خود می آورند چه پیامی برای ما دارد؟ و آیا تناقض آراء در کمیسیونهای ماده صد که طبیعت صدور آراء با قوانین فعلی است به رفع مشکلات کمک می کند یا به توسعه مشکلات؟ براستی ابهامات و نواقص ماده صد قانون شهرداری با وضعیت فعلی کلانشهرها چه کرده است؟ کثرت پرونده ها که به دلیل نبود اختیارات قانونی لازم برای شهرداری جهت جلوگیری از ساخت و سازهای غیرمجاز روبه افزایش است؛ تعدد شعب کمیسیون ماده صد را به بار آورده است و تعدد شعب کمیسیونها درهر کلانشهر، بازهم سبب کثرت آراء می گردد.

تلاشهای انجام شده و یا درحال انجام از سوی شهرداریها ( مثال تطبیقی از فعالیتهای شهرداری مشهد بعنوان دبیر کارگروه تخصصی ماده صد کلانشهرها)

1- پیشنهاد اصلاح ماده صد قانون شهرداری

2- تدوین آیین نامه اجرایی آن

3- مکانیزه کردن سیستم کمیسیون ماده صد

4- ایجاد وحدت رویه در صدور رأی در کمیسیونهای ماده صد

5- آسیب شناسی پرونده های خاص و ریشه یابی ابهامات مواجهه

6- تحلیل موانع موجود درهمگرایی بیشتر میان کمیسیون های ماده صد و دیوان عدالت اداری

7- ریشه یابی نقض آراء کمیسیون ماده صد و نقاط ضعف آن

8- تعریف شفاف و دقیق ضوابط شهرسازی با دلایل فنی و قانونی

نتیجه گیری

با توجه به اینکه مقررات ملی ساختمان و قوانین شهرداری دارای تفاوت اساسی و ماهیتی در بعد ضمانت در اجرا هستند. می توان گفت، بر خلاف قوانین شهرداریها که مستقیما تحت پوشش احکام ماده صد و سایر پیگردهای قانونی برای اجرا هستند، معضل اصلی مقررات ملی ساختمان، عدم وجود سیستم ضمانت در اجرا است.

از سوی دیگر، مقررات ملی ساختمان، به شدت فنی و فاقد جنبه های حقوقی بازدارنده و راهکارهای پیشگیرانه و اجرایی است. مخاطبین این مقررات و قوانین، مهندسین هستند و چنانچه مالک و سازنده، عزم جزمی بر اجرای آن نداشته باشند معلوم نیست به جز قانون شهرداری و بطور خاص ماده صد آن در کنار قانون نظام مهندسی و شورای انتظامی که در حد فاصل این دو قانون بروز می یابد، چه مرجع دیگری می تواند در مقابل تخلف از مقررات ملی ساختمان واکنش نشان دهد.

آنچه که عملاً اتفاق افتاده است تلاشهای ناموفقی است که جسته و گریخته در نظام مهندسی استانها صورت می گیرد اما علت کندی و شکست این تلاشها عدم وجود مواد و تبصره های قانونی مقتدر وقاطع در برخورد با متخلفین است. برخورد با مهندسین در صورت شکایت مالک و یا با استفاده از تبصره 7 ماده صد که به دلیل شرایط اجتماعی آمار بالایی از اجرایی آنرا در دست نداریم صورت می گیرد و طرح پرونده در شورای انتظامی در عمل پس از وقوع تخلف طبق آمار موجود، دردی از کیفیت نامطلوب ساخت را درمان نخواهد کرد.

نتیجه، سردرگمی مردم در دریافت علائم شهرداری است. مردم باید به کدام سو حرکت کنند؟ و ما چه فرهنگی میان آنان رواج می دهیم؟ مع الوصف، نتیجه ای که عاید می شود اینست که ما با جمعیت کثیر فعلی چاره ای جز استفاده از ابزارهای مناسب جهت توزیع متعادل امتیاز و محرومیت هستیم و باید از فن آوریهای نوین و قوانین جدید در نگاه صحیح به جمعیت کثیر مردم شهر استفاده کنیم .

مواردی چون ایزو، استاندارد، بیمه، مکانیزاسیون (اطلاع رسانی و گردش کاری اینترنتی)، آموزش و بکارگیری بخش خصوصی ، ابزارهایی جهت نگاهی صحیح به رشد جمعیت هستند.

البته با نگاهی به سردرگمی موجود در شیوه نظارت و ارزیابی ساختمانها به وضوح در می یابیم که پیشرفت ما در به روزآوری قوانین، همگام با پیشرفت در استفاده از فن آوریهای نوین ساخت وساز نبوده است، که خود مبحثی پر قوّت جهت نقد و بررسی را می طلبد. اما چنانچه به شیوه ها و پیشرفت موجود در دو مقوله نحوه نظارت و ارتقاء کیفیت ساخت بسنده کنیم، ابتدایی ترین راه حل، تدوین مقررات ملی ساختمان با نگاه حقوقی و اجرایی است. به عبارت بسیار ساده می بایست در هریک از مباحث، روشن گردد که در صورت عدم اجرای مقررات ملی ساختمان، چه جریمه ای و از طریق چه مرجعی، شامل متخلفین خواهد شد؟ و آیا این جریمه ها بازدارنده هستند یا صرفاً گردش کاری بیهوده ای در پرونده های مرتبط ایجاد خواهند کرد.

این مقاله تلاشی بود جهت برانگیختن دو فعالیت مشخص:

1- به روزآوری و تدوین صریح قوانین و مقررات با گرایش تضمین اجرای مقررات ملی ساختمان

2- برخورد قاطع با متخلفین از اجرای مقررات ملی ساختمان در دو حوزه دولتی و بخش خصوصی به نحوی که گردش کاری مشخصی جهت رویه قضایی این موارد ایجاد گردد.







مرجع: irceo.net

منابع:

1- حجتی اشرفی- غلامرضا، مجموعه کامل قوانین و مقررات محشای شهرداری و شوراهای اسلامی

2- مواد قانونی تخلفات ساختمانی کمیسیون ماده صد، تدوین: دبیرخانه کمیسیونهای ماده صد شهرداری مشهد

3- شمس- عبدالله، آیین دادرسی مدنی، 1382، جلد اول،تهران، نشر میزان

4- مدنی- جلال الدین،آئین دادرسی مدنی،1381، تهران، نشر میزان

5- منصور- جهانگیر، قانون شهرداری ها،1383، تهران،نشر دیدار

6- مباحث مرتبط در مجموعه مقررات ملی ساختمان